污水处理厂进水超标,是否应当被行政处罚?

污水处理厂处理后排放的污水超标，污水处理厂虽无主观过错，但受到行政处罚。除行政处罚外，污水处理厂更难承受的是行政处罚后几个月的增值税退税损失。在实践过程中，几乎没有法院判决污水处理厂胜诉，即使有有利于原告污水处理厂的裁决，也是在行政强制过程中，由于行政处罚决定事实不明确，主要证据不足，程序违法，因此不允许强制执行，或者行政处罚决定的主要证据不足，处罚不当，应当撤销。

一、有关文件规定减免处罚及限制

虽然我国《水污染防治法》中没有规定减责、免责条款，但是从目前生态环境部的规范性文件以及地方立法、规定中可以看出对进水超标导致出水超标受到行政处罚呈现出一种较为宽松的趋势。

2020年发布的《生态环境部关于进一步规范城镇(园区)污水处理环境管理的通知》明确规定了进水超标导致出水超标的问题，即行业主管部门、生态环境部门或行业主管部门会同生态环境部门认定经营单位因进水超标或实际处理能力而超标。主动报告并主动消除或者减少环境违法行为的后果的，依法从轻或者减轻行政处罚。

《河北省城市排水污水处理管理办法》第二十五条规定，因进水水质导致出水水质超标的，可以从轻处罚。

河北省住房和城乡建设厅、河北省环境保护厅于2018年10月29日发布〈城市污水处理和城市黑臭水体整治专项行动计划〉通知(冀建城〔2018〕61号)还明确规定，环境保护和排水主管部门应当依法从轻或者减少因进水水质和水量发生重大变化导致出水水质(处罚)。

2020年3月27日发布的《济南市生态环境局关于减轻和免除行政处罚的实施意见(试行)》，规定了减轻和免除环境行政处罚的16种具体情况。城市生活污水处理厂因进水浓度超标导致出水超标的，在符合一定条件的情况下，可以减少法定处罚额以下的处罚，但一般不超过处罚额的50%。

根据《河南省城市污水处理厂运行监督管理办法》第十八条的规定，经营单位应当及时履行报告义务，采取应急措施，确保污水处理设施的安全运行。

生态环境部的规范性文件和地方立法和规定减少行政处罚的规定，是行政机关在建立污水处理厂行政责任的前提下行使自由裁量权决定减轻或减轻行政处罚的考虑，是事后的补偿。这些文件的缓和结果只是行政罚款金额的减少。污水处理厂仍不能享受税收优惠，仍面临追偿上游行政罚款和间接损失的问题。本质上，污水处理厂因进水过多而受到行政处罚的归责原则仍然是无过错责任原则，行政处罚仍然成立。无过错，无责任，污水处理厂无过错，但承担行政责任，不符合行政法和环境法损害责任原则的原则，不公平。要从根本上改变困境，与其依靠行政机关行使自由裁量权来弥补，不如从根本上改变此类案件的行政责任，使无过错者不再受到处罚，有过错者受到相应的行政处罚。

二、有关文件规定了上游污水处理厂的权利(力)和义务

进水超标在一定程度上是由于上游污水处理厂的权利(力)或义务配置不合理或未落实造成的。

《北京市水污染防治条例》(2021年修订)第三十五条规定，对公共污水处理设施排放工业废水的企事业单位和其他生产经营者，应当在污水出口建设取样井，为水务、生态环境部门和污水集中处理设施的运营单位提供取样、监测流量的便利条件。污水集中处理设施的经营单位有权对汇水范围内的污水排放单位进行取样检测。如果排水水质超过排放标准，应及时通知污水排放单位，并向水务部门报告。

苏州市水务局、苏州市环境保护局〈城市污水厂接受工业废水管理暂行办法〉《通知》为工业废水排入城市污水管网建立了接管条件、不接受管理条件和书面审查制度，以接入工业废水的城市污水处理厂为书面审查主体之一，给予城市污水处理经营单位拒绝接受其无法处理的工业废水的机会和权利，从而解决进水过量的问题。此外，本办法规定，污水处理合同应当在现行法律法规的框架内明确工业企业和城市污水厂的权利、义务、违约责任和终止条款。此外，本办法规定，污水处理合同应当在现行法律法规的框架内，明确工业企业和城市污水处理厂的权利、义务、违约责任和终止条款。城市污水处理厂可以通过安装在工业企业污水排放口的远程取样设备，实时掌握工业企业的排水水质。

《城市排水污水处理条例》规定，排水企业应当取得排水许可证，按照国家规定建设污水预处理设施、水质、水量检测设施。城市排水主管部门应当加强对排放出口设置、预处理设施、水质、水量检测设施建设的指导和监督。

根据2020年12月13日发布的《生态环境部关于进一步规范城镇(园区)污水处理环境管理的通知》经营单位在承担污水处理项目前，应充分调查服务范围内的污水来源、水质、排放特点，合理确定设计水质和处理工艺，明确处理工艺的适用范围，合同中应注明不能承担的工业污水类型。发现进水异常，可能导致污水处理系统损坏出水超标时，立即启动应急预案，并立即向生态环境部门和有关主管部门报告。

简而言之，上游污水处理人员有以下义务：在污水出口建设取样井，配合行政机关和污水处理厂取样；预处理等。污水处理厂有下列权利（力）：有权对污水处理厂进行排水取样，发现超标，及时报告；污水处理厂参与审查，决定是否接管；拒绝接受无法处理的废水。这些规定赋予污水处理厂限制上游排污者行为的权利。上游企业应履行预处理义务，污水处理厂应认真接收污水，政府应发挥监督作用。这些内容规定，它们可以在生态环境部的标准文件和地方立法和规定中发挥预防作用，但对缓解无过错责任的缺点没有直接影响。由于无法消除进水过多导致出水过多的现象，如果遵守无过错责任，污水处理厂仍可能超过排水标准，仍将受到行政处罚，将面临无法享受税收优惠和追偿上游污水企业的困境。

三是建立行政处罚过错推定原则

在学术上，很少有学者研究环境行政处罚的主观过错，因此有必要从行政法的相关研究中学习。行政处罚的归责原则主要包括过错原则、过错推定原则和无过错原则，其中有二元归责。

一、无过错原则

从明确的法律规定来看，绝大多数法律规定没有明确的过错条件，只有少数条款必须知道或故意；在行政处罚中，行为人的主观因素只有相对意义，只有在法律法规明确规定的情况下为人的主观因素才有实际意义；对于绝大多数行政处罚的实施，行为人的主观因素往往包含在行为的违法性中，因此，独立存在没有意义。无过错原则是特定环境背景下的产物。在过去的特定环境中，国家公共权力在整个社会体系中处于核心和主导地位。今天的环境行政管理应该从公平与效率相结合的角度发展。城市污水处理厂的设置能力已在设计开始时确定，包括污染物的类型、数量和处理方法。一旦水超过处理能力范围，就会对城市污水处理厂造成结构性障碍。如果不考虑主观因素，在污水处理厂存在过错与无过错的情形下作出相同的行政处罚决定，不利于污水处理厂审慎进行污水处理工作，也纵容了故意的违法行为；即使过错大小可以作为裁量行政处罚的因素，也很难解释没有主观过错仍要处罚的情形；对污水处理厂过分严格的归责，会导致污水处理厂无法享受即征即退的税务政策，不利于企业自身的发展。

二、主观过错原则

主观过错应作为环境行政处罚的组成部分。仅以法律明确规定为考虑主观过错是否是行政处罚的，符合形式法治的要求，但与行政法治理论向实质性方向发展的趋势背道而驰。在判断违法行为的构成是否需要主观过错时，不仅要坚持法律的明确规定，还要深刻理解法律规定背后的含义。全国人大常委会法律工作委员会国家法律行政法室编制的《〈中华人民共和国行政处罚法〉根据讲话，行政违法行为必须具备四个要素：主体、主观、对象和客观。主观上不存在实施违法行为的故意或过失，不具备处罚的基本要素。

三、过错推定原则

过错推定原则是指在环境行政处罚中，行政机关可以相应地实施行政处罚，除非行为人能够证明自己没有主观过错。在行政处罚中，主观过错被视为构成因素，放弃了以效率为主导的传统环境行政归责模式。这是一种更公平的过度处罚模式，反映了行政处罚法处罚和教育的平等考虑。过错推定原则考虑了行为人的主观过错，恰恰说明过错是环境行政处罚的要素之一。

四、适用过错推定

污水处理厂超标排放后，行政机关在执法过程中采取过错推定的归责原则。如果出水量超标，行政机关推定污水处理厂有过错。证明无过错的举证责任由污水处理厂承担，污水处理厂可以从两个方面举证。

首先，污水处理厂可以证明其主观无过错，处理厂履行义务，耗尽处理能力，如：污水处理厂提交总磷证据，提交反映水质，努力实施技术改造，尽可能提高和保持总磷处理效率；污水处理厂立即向上级生态环保部门和主管单位报告。

第二，污水处理厂可以举证证明排污企业或者政府没有履行法定义务，如环境保护主管部门没有依法行政，缺乏监管行为，放任上游企业的排污行为；污水处理厂还可以举证证明行政机关没能履行约定义务，如《特许经营协议》中约定，政府应协调污水处理厂保证出水质量，否则应承担责任。

《行政处罚法》第三十三条第二款于2021年1月22日修订通过：当事人有证据证明无主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。这也是过错推定归责原则的表达。借此次修订《行政处罚法》的机会，以污水处理厂因进水超标受到行政处罚为切入点，环境行政处罚也应贯彻过错推定原则，即解决污水处理厂进水超标导致出水超标行政责任归属困境的根本原则。

来源：大城小E

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