规划院王波:以市场化运作推动农村生活污水治理

生态环境部近日召开了农业农村污染治理推进会，旨在深入打好农业农村污染治理攻坚战，助力经济社会高质量发展。其中，绿色金融支持农村生活污水处理等基础设施建设成为推进会的亮点之一。

农村生活污水处理市场化势在必行

目前，氮磷已成为长江流域、近岸水域和许多湖泊的主要污染物，城乡面源污染正成为制约我国水生态环境持续改善的主要矛盾之一。作为城乡面源的主要污染源，2021年农村生活污水的国家治理率仅为28%，部分设施的运行和维护难以保证。许多地区的污水排放和直接排放问题突出，需要加快解决。

按照市场化运作的方式，扎实推进农村生活污水处理与资源化利用，是破解地方财力难以保障、治理任务繁重工作局面的有效举措。近年来，我国出台了一系列促进农村生活污水处理的措施。发布《关于促进农村生活污水处理项目融资支持的通知》，完善了绿色金融政策。中国农业发展银行出台百县千亿专项金融服务，出台差异化扶持政策，加大财政支持力度。创新工作措施，拓宽融资渠道，撬动环保市场，按照区域整合、产业包装、城乡联动等思路。仅山东、安徽、山西就批准签署了55个项目，信用额度超过170亿元，按计划推进贷款业务，按下农村生活污水处理的加速键。

近年来，在绿色金融政策的支持下，地方政府通过建设管理一体化、城乡一体化、供排水一体化、环境治理与产业发展相结合，明显加快了农村生活污水处理的步伐，探索了农村生活污水处理市场化的有效途径，但仍面临投资成本高、回报周期长、市场实体少等实际困难，迫切需要加强我国农村生活污水处理市场化实践路径的研究。

农村生活污水处理市场化模式及典型案例

根据农村生活污水的处理内容、融资来源、施工工艺等因素，市场化路径可分为不同类型的模式。根据治理内容，可分为建设管理一体化模式、城乡一体化模式等单一治理内容模式；供应与排放一体化模式等双重治理内容模式；生态环境导向发展等多种治理内容模式（EOD）模式等三种类型。根据治理资金来源，可分为政府投资模式、社会投资模式、公私合资（PPP）四种模式，村民支付模式。根据项目建设过程，可分为建设-运营-转让（BOT）模式，转换-操作-移交(ROT)工程总承包模式，即设计-采购-施工-试运行模式（EPC）以及它的衍生模式，如EPC O模式等。

一批典型的市场化案例出现在各地。一是通过BOT、EPC推进农村生活污水处理建管一体化。如江苏省泗阳县BOT BT（Build- Transfer）污水处理站采用模式BOT采用模式和管网BT该模式由社会资本承担，投资成本通过27年的特许经营权运营收回。福建新罗区EPC O全区推进农村生活污水处理，制定考核办法，加强第三方运维实效考核。

二是构建市场主体，PPP推进农村生活污水处理城乡一体化。例如，山东省济宁市采用城乡一体化的特许经营模式，选择山东公共控股有限公司，成立山东公共水污染控制有限公司，负责全市13个县市农村生活污水处理项目的建设和运营。采用江苏省灌南县PPP与中国葛洲坝集团有限公司合作，成立葛洲坝水务(灌南)有限公司，负责城乡一体化污水处理PPP项目。

三是探索农村生活污水处理和支付的有效途径。例如，江苏省江宁区按照供排一体、城乡一体的理念，充分发挥区水务集团的资金和技术优势，对全区农业污染设施进行专业运维。探索建立城乡供排水工程建设、管理、保护一体化模式，实现城乡水务一体化发展和城乡污水一体化处理。辽宁省沈阳市于洪区建立了市、区、户农村生活污水处理支付机制。每吨污水处理费中，村民承担0.95元，区、市财政补贴1.10元、1.07元，每吨污水处理费3.12元。

第四，促进生态环境导向的发展，通过肥瘦，促进生态环境导向的发展（EOD）模式。例如，广西壮族自治区宾阳县以农村生活污水处理、农业废物资源利用等项目为基础，以生态农业、生态旅游等项目为支启动农村环境治理与产业一体化发展EOD项目探索建设首批国家农村产业一体化发展示范园区标杆；四川省邛崃市实施白沫江水美农村生态综合体发展EOD项目，将农村生活污水处理等环境处理项目与沿线茶叶、农业、旅游等产业有机结合，实现农村环境处理与产业发展的双赢局面。

创新措施，促进农村生活污水处理的跨越式发展

针对市场化融资机制不完善的问题，结合上述案例启示，笔者提出以下建议：

首先，增加地方财政投资。地方各级政府应当依法将农村生活污水处理所需的资金纳入同级财政预算。协调水污染防治、农村环境改善、农村生活环境改善、区域土地改善试点、水系统连接、水美农村建设等专项资金，充分利用土地转让收入、耕地平衡、土地增减相关政策，增加农村生活污水处理设施建设和运营维护投资。

二是实施综合治理模式。地方政府应加强统筹规划，平衡收入，协调匹配，捆绑包装项目，以县（市、区）为单位，活污水处理项目的投资、建设、管理、运输，县（市、区）人民政府按照规定授予特许经营权。鼓励按照城乡供排一体化的理念，将城乡供水、农村生活污水处理、城市污水处理整体打包给专业公司，负责建设、运维。

三是创新投融资模式。鼓励政府直接投资与注入投资项目资金相结合，在不增加地方政府隐性债务的前提下，将符合条件的农村生活污水处理项目纳入地方政府债券申报范围，支持符合规范管理要求的项目PPP扩大筹资渠道的项目等。积极探索农村生态环境导向发展的实践（EOD）该模式支持城市污水处理、城乡供水、资源产业发展、农村旅游、现代农业等相关项目或产业的有效整合、回馈和实施。

四是落实国家扶持政策。与国家发展银行和中国农业发展银行各分行对接，协助充分利用中长期发展金融政策，支持具有融资需求和贷款条件的优质项目。农村生活污水处理设施用电价格按规定执行。农村生活污水处理项目依法使用国有建设用地或者集体建设用地，新建设用地规划指标由地级市人民政府按照规定分类安排。各地可在乡镇土地空间规划和村庄规划中预留建设用地指标，用于农村生活污水处理设施等项目的建设用地需求，开辟绿色土地审批渠道，支持单独审批。

五是探索污水支付试点。综合考虑污水处理成本、用户承受能力等因素，合理确定用户支付标准，稳步实施用户支付，指导和支持村级组织将支付纳入村规民约，鼓励有条件地区依靠供水公司收取污水处理费。建立财政补贴与使用者付费的合理分担机制，对使用者付费一时不能弥补需支付的污水处理服务费的，按照权属责任，由市县人民政府予以补足。

六是建立市场化管理体系。为了规范政府和市场的行为，有效吸引社会资本，建立稳定的投融资回报机制，有必要建立健全农村生活污水处理市场化管理体系。建议围绕农村生活污水处理项目的设计、施工、验收、运行和维护全过程，建立合同模板、施工改造、竣工验收、第三方运行维护、维护成本、监测评估、智能平台等制度规范，制度约束和规范第三方市场行为，创造良好的市场投资环境。

作者：生态环境部环境规划院农村环境保护中心

来源：中国环境报

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