深入打好长江保护修复攻坚战 进一步促进长江流域绿色发展

为打好污染防治攻坚战，中共中央 2018年6月，国务院发布了《关于全面加强生态环境保护的意见》 长江保护修复攻坚战是打好污染防治攻坚战的重要标志性战役之一。2018年12月，经国务院批准，生态环境部、国家发改委联合发布了《长江保护修复行动计划》（以下简称《行动计划》）。十三五期间，污染防治攻坚战取得预期成及长江流域绿色发展取得了显著成效。为深入打好污染防治攻坚战，中共中央 2021年11月，国务院发布了《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》。为进一步推进十四五期间长江生态保护修复工作，生态环境部、国家发改委等17个部门于2022年9月联合发布了《长江保护修复行动计划》(以下简称《行动计划》)。可以说，行动计划是行动计划的不断深化。从内容上看，《行动计划》除了继续严格监督执法、实施协同治理、开展监测预警、加强基础设施建设外，还有一些值得关注的亮点。

一、《行动计划》的制定既有政策基础，也有法律基础

根据制定依据，《行动计划》明确指出，中共中央 以《国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》为政策指导，以长江保护法为法律依据，精准、科学、依法治污的基础更加坚实。从基本原则上看，《行动计划》确立了空间控制、严格遵守红线、突出重点、推动全局等基本原则，而《行动计划》则遵循《中共中央》 《国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》和《长江保护法》规定的基本原则，在指导思想和基本原则上强调生态系统的完整性和流域系统性，坚持生态优先、绿色发展、精准、科学、依法治污。坚持综合治理、系统治理、源头治理，坚持多元化共治，落实责任，体现了新时期长江保护修复的新要求。从具体内容来看，一些行动部署落实了《长江保护法》等相关法律要求，要求根据当地情况制定当地水污染物排放标准，鼓励指导当地制定差异化流域环境标准和行业污染排放控制要求；完善水生生物监测体系，评价水生生物完整性指标，科学评价长江禁渔和物种保护成果，科学规范水生生物增殖放流，全面实施十年禁渔。

二、《行动计划》设定了长江保护修复的更高目标

经过几年的工作，长江大保护工作格局初步形成。在此基础上，《行动计划》提出进一步共同保护基础，努力建设人与自然和谐共处的绿色发展示范带。这一愿景的要求高于行动计划的目标。行动计划不仅设定了主要目标，还设定了相关具体部署部分的行动目标。就主要目标而言，《行动计划》提出到2025年底，长江流域整体水质保持良好，干流水质保持良好Ⅱ饮用水安全水平不断提高，重要河湖生态用水得到有效保障，水生态质量明显提高。这些目标比《行动计划》提出的生态用水需求基本保障和到2020年底，长江流域水质优良(达到或优于)Ⅲ类)国控截面比例在85%以上，使用功能丧失(低于Ⅴ类)国控截面比例低于2%，更严格，体现了长江流域生态环境保护目标稳中求进的总体要求。《行动计划》提出的县级城市基本消除黑臭水体的目标远高于行动计划提出的地级以上城市建成区消除黑臭水体90%以上的目标。此外，《行动计划》还设置了化肥农药利用率、畜禽粪便综合利用率、农膜回收率、城市生活污水集中收集率等指标，提出了尾矿库环境风险基本可控、长江干流和主要支流水生生物完整性指标的要求。这些指标和要求有的没有建立行动计划，有的改进了行动计划设定的目标，反映了长江保护修复工作的渐进性。

三、将长江保护修复与国土空间用途控制相结合

《行动计划》明确了土地空间规划的控制作用，要求发布和实施长江经济带（长江流域）土地空间规划，进一步完善生态保护红线成果，纳入土地空间规划图监督信息系统严格使用控制，实现国家生态环境保护红线监督平台信息共享。同时，《行动计划》还要求加强三线一单成果在政策制定、环境准入、园区管理、执法监督等方面的应用，将生态环境保护与流域和区域空间规划控制相结合，体现了长江保护修复的大格局。

四、有些工作措施更严格，工作更努力

对于水资源消耗，行动计划要求水资源消耗总量和强度双重控制，行动计划要求严格执行水总量和强度双重控制制度，加强水总量和强度控制红线管理，加强水配额管理，进一步实施国家节水行动，促进污水资源利用。对于小型水电清洗，行动计划要求严格控制长江干流和主要支流小型水电、引水水电开发，2020年底前基本完成小型水电清洗整改工作，行动计划要求进一步做好小型水电分类整改工作，完成长江经济带小型水电清洗整改回顾，出电站按要求完成退出，加强生态流量监督管理，逐站实施生态流量。值得注意的是，《行动计划》要求鼓励和引导一批绿色小水电示范电站的建设，体现了规范性和激励性的有机统一。在严厉打击非法采砂行为方面，《行动计划》进一步要求深化打击长江非法采砂犯罪专项行动，打击自然资源领域沙霸、矿霸等黑恶犯罪专项行动。《行动计划》在保障流域生态流量、尾矿库污染防治等方面也是如此。具体目标更高，要求更严格。比如尾矿库污染防治，行动计划要求尾矿库项目严格准入，系统排查污染防治效果，加强尾矿库污染防治，设定2023年和2025年两个阶段性治理目标。这些更严格的措施和行动要求反映了长江保护修复工作的深入性。

五、针对社会关注的一些热点问题和新问题，做出了新的行动部署

对塑料污染防治，《行动计划》要求对水面漂浮塑料垃圾进行专项清理整改，加强三峡大坝等漂浮垃圾集群管理，加强沿河塑料垃圾清理；严格调查非法倾倒塑料垃圾的行为。针对地下水污染问题，《行动计划》要求对地下水饮用水供应区、地下水污染源及周边地区的地下水环境状况进行有序的调查和评价。针对锰污染，《行动计划》要求以渝湘黔交界处武陵山区锰三角为重点，重点推进锰污染综合治理，加强长江流域相关省市锰渣库综合治理；《行动计划》要求重点排查，实施名单管理。针对自然保护区的建设，《行动计划》要求建立以国家公园为主体的自然保护区体系，建设大熊猫国家公园，促进若尔盖等国家公园的建设，完成自然保护区的整合、合并和优化。关于污染源管理，行动计划基于行动计划完成固定污染源污染源许可证任务，进一步要求推进固定污染源监证制度为核心的固定污染源监督建设，全面实施污染源许可证一证管理，加强固定污染源一证执法监督。《行动态环境损害赔偿制度的实施，《行动计划》要求有效追究生态环境修复和赔偿责任。关于横向生态保护补偿，《行动计划》要求综合考虑生态产品的价值核算结果、实物质量和质量。这些创新的行动部署反映了与时俱进的长江保护修复工作。

六、开展绿色低碳转型和能力提升的生态环境保护

《行动计划》要求调整和优化城市人口密集地区危险化学品生产企业搬迁改造等产业结构布局，实施印染、粘合纤维、回收化纤（聚酯）、铅电池等行业标准，促进沿江企业绿色发展和质量升级；开展无废物城市建设，重点水利企业水效率领导，进一步推进产业资源综合利用基地建设，培育若干环保设备制造标准企业，建立若干国家绿色技术创新综合示范区，结合农业绿色发展和农村污染控制，加快畜禽养殖场粪便处理配套设施设备升级，促进畜禽养殖场粪便处理设施设备，促进畜禽粪便低成本、机械化、当地现场。为指导地方政府在促进绿色发展中深入开展长江保护与恢复工作，《行动计划》要求组织实施100个城市、1000个县、10000名专家的生态环境科技援助行动，深入典型城市一线，开展一市一策驻地跟踪研究和技术援助。为指导地方政府在促进绿色发展中深入开展长江保护与恢复工作，《行动计划》要求组织实施100个城市、1000个县、10000名专家的生态环境科技援助行动，并在典型城市一线开展一市一策站点跟踪研究和技术援助。这些统筹考虑的行动部署反映了长江保护与恢复的可持续性和艰巨性。

此外，长江保护修复攻坚战工作面积更广，重点更突出。《行动计划》将工作的重点区域确定为沿江11个省市范围内的长江干流、主要支流和重点湖，而《行动计划》确定的长江保护修复攻坚战区域不仅包括沿江11省市，还包括青海省、西藏自治区、甘肃省、陕西省、河南省、广西壮族自治区的相关县级行政区域。相对而言，区域范围更广，与长江保护法有效衔接。从《行动计划》到《行动计划》的出台和实施，长江保护修复工作取得了重大进展，相关措施和要求可以在更广泛的地区推广或实施。从《行动计划》到《行动计划》的引入和实施，长江保护修复取得了重大进展，相关措施和要求可以在更广泛的地区推广或实施。根据特定地区突出的生态环境问题，《行动计划》提出了有针对性的措施和要求，反映了文件的可实施性和有效性。我们相信，在十四五期间，进一步提高长江流域在双循环新发展模式中的地位和作用，促进长江全流域绿色优质发展。

作者：资源与环境政策研究所副所长、国务院发展研究中心研究员常纪文

来源：生态环境部

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